De vraag die de Raad voor het openbaar bestuur heeft geprobeerd te beantwoorden is of de mate van beleidsvrijheid op een meer geobjectiveerde manier is vast te stellen. Dit is niet alleen relevant voor de bekostigingswijze van gemeenten, maar mogelijk ook voor lokale discussies als het gaat om bijvoorbeeld bezuinigingsoperaties. Vaak wordt gevraagd naar een onderscheid tussen wettelijke- en niet-wettelijke taken alsook naar de kwaliteit van uitvoering. Maar de werkelijkheid is veel diverser dan dat.

De analyse start met een al langere tijd geleden ontwikkeld meetinstrument voor beleidsvrijheid dat is gepubliceerd in het rapport 'Zichtbaar maken van de gemeentelijke beleidsvrijheid' (2006). Er worden daarin acht verschillende dimensies aan de hand van verschillende gradaties bepaald. Dat leidt tot het volgend spinnenweb.

Dit model veronderstelt dat alle dimensies even relevant zijn en altijd bij elke taak aan de orde zijn. En dat is niet zo. Ook wordt geen onderscheid gemaakt tussen oorzaak en gevolg.
Na uitgebreide analyse concludeert de Raad dat er geen absoluut objectieve maat is voor het vaststellen van de mate van beleidsvrijheid. Wel kan inzichtelijk gemaakt worden welke factoren de mate van beleidsvrijheid bepalen, door consequent na te gaan in hoeverre de betrokken overheid vrij is om zelf de beleidsdoelen te bepalen. Dit kan worden afgeleid uit wat in wet- en regelgeving is bepaald over met de name de taak en de beleidsdoelen. Bij de taak gaat het erom wat voor het bereiken van beleidsdoelen moet worden gedaan. De mate waarin nauwkeuriger is bepaald hoe de taak moet worden uitgevoerd, of aan welke eisen de besluitvorming moet voldoen of en hoe er al dan niet moet worden samengewerkt, geven een indicatie in welke mate de gemeente vrij is zelf de uitkomst van het beleid te bepalen.
De mate waarin de gemeente zelf vrij haar beleidsdoelen en daarmee verbonden taak kan vaststellen wordt bepaald door de mate waarin zij zelf aanvullende regels kan stellen, gehouden is aan uitvoeringsregels, regels over besluitvorming en/of vrij is te kiezen in de samenwerking. Dit kan per onderdeel variëren van geheel vrij, wenselijk, dwingend tot verplicht. De dimensies over Regelgeving, Uitvoering, Besluitvorming en Samenwerking bepalen de mate waarin gemeenten gebonden zijn aan voorschriften. Door de taken aan de hand van deze voorschriften te scoren ontstaat een indicatie van de mate van formele beleidsvrijheid. Dit leidt tot een glijdende schaal van het geheel gebonden zijn bij het stellen en uitvoeren van beleidsdoelen, een beperkte mate van vrijheid, het gedeeltelijk vrij zijn tot het nagenoeg geheel vrij zijn.

Op een schaal van 1-10 leidt dit voor formele beleidsvrijheid tot de volgende indicatieve scores op clusters van het gemeentefonds. Een score 1 betekent geen beleidsvrijheid een score van 10 volledige beleidsvrijheid.

De mate van beleidsvrijheid is dus geen absoluut gegeven. Maar deze indeling biedt wel houvast voor discussie over de uitvoering van gemeentelijke taken, de mate van beleidsvrijheid als ook de mate waarin gemeenten nadrukkelijk(er) kunnen sturen op uitgaven.